深入剖析环保类PPP（一）环保PPP的机遇与挑战

2014年以来，政府和社会资本合作(PPP)模式受到广泛的关注。国务院以及财政部、发改委等相关部委先后推出二十余项文件，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。PPP模式在国内已经有几十年的发展，但在环境领域，尤其是除市政污水、垃圾领域外，尚是新生事物。在环境领域推进PPP模式将有利于拓宽环保投融资渠道，同时对环保投融资格局产生较大影响，在推进过程中也要充分考虑其自身的特点。

一、环境PPP项目特点

与交通运输、市政工程等领域不同，环境领域PPP项目普遍具有三个方面的特点。

一是复杂性，环境保护领域面广，涉及水、大气、土壤、噪声、生态保护等多个介质与要素。环境保护项目类型多，以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，且资金来源和投资回报也较为复杂且不固定。

二是公益性，环境具有公共物品特性，环境保护项目普遍缺乏收费机制，资金投入的回报机制与渠道不健全，大部分不具有稳定的现金流。

三是技术性，环保PPP项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例，从一级B提标到一级A，技术方案可选用混凝过滤，或者人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理(电耗、加药、人工、维修)、效益等差异较大，需要结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水平、预期效益等，综合考虑。又如河道整治类项目，不同的污染要素、污染程度和整治要求，相应的技术路线差异较大，简单的清淤工程，通常治标不治本，需要采取控制污染源、强化河道自净能力、甚至是增加径流等综合措施，方案的设计直接影响着项目投资和施工组织。

环保+PPP的机遇

国家政策力推

政策环境有六个亮点，即重视公众参与，逐步重视信息公开;环境治理考核注重从质量出发而非从排放指标出发;对市场化的逐步重视;对责任主体追究到位的重视;采用时间表倒逼机制;生态化思路的转变，更加注重生态顶层结构建设。

上市公司积极

PPP是环保行业的重要主题，环保类PPP项目预期盈利稳定，是高质量项目的代表。对上市公司来讲，PPP模式将从多个方面优化上市公司盈利和运营能力，包括：优化盈利能力，改善现金流，降低表内杠杆、提升表外杠杆和改善施工、缓解拖欠工程款现象。

PPP模式推动环保产业发展

纯正的PPP项目门槛非常高，环保PPP项目不断大型化的趋势，导致上市公司逐渐大型化、巨头化，带来行业集中度的提升并带来大量并购机会。从需求端来讲，未来环保投资仍将处于高位，PPP领域两法合一，法规政策逐步明了，海绵城市和地下管廊建设需求释放;从供给端来讲，PPP项目入库审批趋严，项目门槛不断提高。供需关系共同作用，环保PPP投资价值将逐步体现。

PPP可以缓解地方政府债务

一直以来，中央提出并反复强调“坚持积极的财政政策”，以实现稳增长的目的。对地方政府来说，随着宏观经济持续下行，财政赤字全面提升，增加财政支出力不从心。地方政府要增加财政支出来稳增长，只能通过加杠杆的方式实现。此时，43号文、45号文及新预算法的出台，一方面剥离了地方政府融资平台的功能，约束了地方政府进一步负债，另一方面确立了PPP模式在地方政府投融资业务上的主体地位。对地方政府来说，PPP模式是缓解债务压力、提高投资效率的必然选择。

环保PPP挑战分析

环保PPP执行层面困难多、风险大

在政策的颁布和实施方面，各部委合作的默契度仍有待提高，应该加强沟通以达到协作治理的效果。比如“水十条”提出的政府协同机制，在运行中仍存在部门协同乏力、效率不高的现象;PPP模式尚没有实现真正有效的跨部门合作。

PPP项目资产流动性低。PPP项目投资形成实物资产后，存在较强的资产专用性。一方面，PPP项目资产流动性不强，难以转让交易;另一方面，PPP项目资产强调使用的配套性，如污水处理项目需要与市政管网对接才能投入使用。目前，PPP项目退出渠道主要是政府回购、转让给其他社会资本等，难以适应多元化的资产转化需求。

其他执行风险。包括项目公司管理经验不足、合作风险、施工工期和质量控制风险、合同变更风险等。

市场配置机制需要有效落地

环保PPP收益低，融资渠道狭窄，融资急需创新，金融系统依然爱国嫌私。国进民退的现象在环保领域很严重，其中伴随着PPP大潮中融资属性越来越强的逆趋势，这会阻碍市场机制发挥作用。此外，国家强调的通过市场配置资源的大方针，包括地方融资平台转型、政府采购公共服务和PPP等多个异曲同工的方向，其中的基本逻辑就是实现市场化和专业化这两个方向。“市场化的核心是能不能通过优胜劣汰的市场力量来选择优秀的公司。而专业化在环境领域就是提高环境治理专业效率和能力。”

环保科技应用落地难

科技水平不足，体制科研资源转换效率低。环保行业有小领域创新的特点，不适合国家主导大型投入，但我国大部分环保技术是硬性科技，资源和科研项目向大国企倾斜。在商机的促动下，一方面国家课题盲目投入国企，应景的创新较多，市场竞争效率不足。另一方面得不到支持的私企以盈利为目的盲目开发，容易被“山寨”，带来低价恶性竞争，所以我国环保领域的国际型科技公司特别少。

(新媒体责编：wb001)