把环保督察制度不断完善

环保督察作为解决现阶段解决突出环境问题的一项重要制度创新，正在成为打好污染防治攻坚战的重要手段。一方面大幅提升了各方面加强生态环境保护、推动绿色发展的意识，使得以往忽视生态环境保护的状况得到明显改变;另一方面也切实解决了一大批群众身边的突出环境问题。但环境治理是一项长期性复杂性系统性的工程，在市场经济的环境下生态环境问题也呈现“顽固性”的特点。从中央环境保护督察“回头看”的结果显示，部分地区环境污染防治问题出现不降反升的“反弹”现象，仍然还有一批整改不力的典型案件，同时在环保整改中存在着“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等生态环保领域形式主义、官僚主义问题。由此可见，当前加强生态环境保护建设生态文明仍然任重而道远，环保督察制度仍需不断完善。

完善环保督察制度要加强省级督察体系建设。环保督察体系应该涵盖中央、省级两级督察体系，形成国家督省、省督市县的分级督察机制，从而实现环保督察范围的全覆盖，进而形成更为长效的工作机制。目前我国中央督察的体制机制已经基本健全，而如何建立完善省级环境保护督察的紧迫性日益凸显。省级环保督察的重点设定上要集中在“督政”上，即聚焦在突出生态环境问题背后的省以下各级党委政府及有关部门决策和环保责任的落实、党委政府及有关部门的履职情况上，防止出现用省级环保督察替代日常执法监管问题的发生，从而影响环保监管工作的可持续性。

完善环保督察制度要加强制度化建设。作为迄今为止针对环保所进行的规格最高、最具影响力的督察，中央环保督察的直接依据是由中办、国办印发的《环境保护督察方案(试行)》。此方案从性质上看，只属于党内规范性文件和行政规范性文件，这在一定程度上影响了环保督察的权威性，因此迫切需要制定更高层级的环保督察专门立法。这样一来既可以对环保督察细节进行细化从而完善环境保护督察工作机制，又能够将已有的成熟经验以立法形式固定下来，最大限度地减少人为因素的影响，从而使问题得到有效解决。在制度化建设过程中要充分考虑与原有法律的协调性的问题，如“制度化”“常态化”是当前中央环保督察最重要的特征，但这也造成在实践中和一些政府环境保护目标责任制考核出现部分重复的问题，因此在“常态化”的环保督察问责与作为法律制度的“环境保护目标责任制”之间充分考虑并进行有效的协调。

完善环保督察制度要延长督察环节。目前中央环保督察制度包括督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档7个环节。但是要看到督察进驻结束后，督察工作并没有结束，要加强对督查结果的使用。一方面要将中央环保督察作为干部绩效考核和选拔任用的重要标准，另一方面对于整改过程中发现的推进不力、表面整改、假装整改等问题要进行责任追究。这一环节关系着督察的震慑力、督察压力是否能够被有效传导，进而影响着整个督察效果。在问责依据上要加强党内法规与国家法律的衔接协调;在追责事由的判断上可以采用量化问责考核的主要指标;在问责程序上建立涵盖问责事实的确立、问责的具体标准、问责的具体流程、问责结果的复核与救济等内容的完整的问责程序规则等。

完善环保督察制度要提高督察主体的督察能力。环保督察制度设立的初衷是通过“督政”的方式改变过去环保部门唱独角戏的治理难题，但从目前的督察主体构成上看还主要是环保部门参加，工作、问责也均由环保部门来承担，这样一来“环保督察”就变成了“督环保”的局面，从而违背了最初设立制度的初衷。因此督察主体要体现出多部门、多领域的综合性的特点，从而形成由“环保部+更多部门参与”的工作机制，这样既能够对口按职能督察下一级的履职尽责情况，又能够让环保督察更专业、效果更明显。同时要赋予“环境保护督察工作领导小组”在组织权威、职权范围、运行机制等方面更高的组织权威性和资源动员能力。

总之，环保督察制度是我国环境监管模式的重大变革，标志着我国环保督察制度实现了从环保监察到环保督察、从“督企”到“督政”的重大改变，也使得我国的环保事业从地方保护主义的围困中解放出来。伴随着环保督察制度的不断完善，绿色发展必将更为深入人心，而我国生态文明之路也必将越走越宽。

(新媒体责编：wb001)