搭建社会化航空救援体系：民营通航机队亮相九寨沟震后应急

九寨沟发生地震后，数家民营通航企业在第一时间启动抗震救灾应急预案，配合政府进行救援行动。在此次地震应急救援中，部分民营通航企业的直升机在震后第二天进入灾区，承担运输药品物资、护送勘察专家及医护人员、转运伤员和进行航拍作业等任务。

8月9日清晨，九寨沟7.0级地震几个小时后，九寨黄龙机场持续传来直升机的轰鸣声，除了可分辨的军绿色陆航团军机外，红、白色相间的民营通航飞机也频繁起降于九黄机场。

当日上午12时左右，两架白色的空客H125直升机，满载药品物资平稳降落，这是通航企业西林凤腾前往灾区执行救援任务的首批次飞机，在九黄机场加油后，继续护送6名国家地震局专家前往救灾现场勘查。

九寨沟发生地震后，数家民营通航企业在第一时间启动抗震救灾应急预案，配合政府进行救援行动。21世纪经济报道记者获悉，在此次地震应急救援中，部分通航企业的直升机在震后第二天进入灾区，承担运输药品物资、护送勘察专家及医护人员、转运伤员和进行航拍作业等任务。

“从2008年到2017年，中国民营通航公司在灾后应急救援中的角色越来越重要”，民航专家綦琦对21世纪经济报道记者称，目前尚处于应急救援体系第二梯队的民营通航企业，有望在未来扮演第一梯队的角色，“这将进一步推动中国灾后综合救援体系的构建”。

应急救援“第二梯队”

上海金汇通用航空股份有限公司西南区副总经理谢光跃对21世纪经济报道记者表示，金汇通航作为目前国内唯一一家全国布局的专业航空医疗救援公司，在九寨沟地震发生后第一时间便向有关部门上报了飞行计划，请求救援待命。

公开资料显示，上海金汇通用航空股份有限公司成立于2006年，是经中国民用航空局批准成立的甲类通航公司。

“我们是专业航空救援公司，直升机上配备了专业的医疗设备配备、急救经验丰富的医护人员”，谢光跃介绍说，“在参加九寨沟救援之前，公司已经先后参与多起灾后救援”。

随着九寨沟余震不断，日泽沟保护站以及熊猫海景区发生坍塌，造成数十名群众被困，8月10日，前线指挥部决定调用金汇通航专业救援直升机深入灾区进行救援。金汇通航总部指挥中心和四川分公司，在相关政府部门的支持下，立刻从运行、航线、医疗救援等几个方面做出救援方案。

而在此前的8月9日，三星通航在接到国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部的通知后对九寨沟县进行了地震后的第一次航拍，航拍作业覆盖了九寨沟县周边近100平方公里。而另一家民营通航公司西林凤腾也于当天装载药品物资直飞九寨沟黄龙机场，之后护送6名国家地震局专家前往救灾现场勘查。

来自民航西南局的统计，截至8月13日15：30，军方共应急救援飞行69架次，通航飞行79架次。

綦琦称，2008年汶川地震救援，主要是军航在发挥作用，民营通航企业的作用几乎为零，因此中国民营通航企业参与灾后应急救援的规则、经验都是2008年以来逐渐形成的，“经过近10年的发展，民营通航企业的进步还是很大”。

谢光跃也认为，从九寨沟地震后，通航企业的反应速度，以及与主管部门的沟通协作情况上看，中国灾后空地一体化的救援体系建设在近10年间有巨大进步，“通航公司参与应急救援的联动机制一直在不断完善中，救援审批的时效性也不断提高”。

“在突发公共事件处理顺序上，政府和地方陆航团的救援力量是第一梯队。通航企业作为补充，属于第二梯队”，谢光跃称。

在突发公共事件发生的救援申报流程上，通航企业首先需要与当地应急办联系，在获得救援任务与官方许可后，再凭借许可向当地空军申请空域准入，由于属于应急救援，空军通常都会批准，且将开通空中绿色通道，保障救援飞机的运行。

不过，在九寨沟地震发生的最初数天内，作为“第二梯队”，申请九寨沟应急救援的大部分民营通航企业的飞行器，一度处于“原地待命”状态。

在2013年芦山地震后，四川驼峰通航公司董事长车天发曾经为了尽早能够获准飞行，主动去主管部门“求任务”。其主要原因是，为保证第一梯队的救援畅通，通航企业都被要求“原地待命”。

21世纪经济报道记者获悉，本次九寨沟地震期间，部分通航公司未能获准进入灾区的原因，主要来自三方面，第一是，九黄机场的停机数量有限;第二是作为高高原地区，当地天气变化快，经常出现不适宜飞行的航路天气;第三，则是民间通航企业仍未与政府建立起制度化的应急救援体系，因此灾后仍是军方陆航团冲在最前面。

海拔高度在2438米或8000英尺及以上的机场称之为高高原机场。由于高高原机场运行环境比一般机场复杂得多，机场运行也极为严格。

綦琦也认为，民营通航企业可以在未来的灾害救援体系中发挥更大的作用，大部分灾难救援可以由民营通航企业来完成，减少占用军航的资源。与之相对应，綦琦称，可采用政府采购的方式保障民用航空的正常运营。

“中国灾后应急救援一直在补课，我希望在未来还有进步空间”，綦琦称，其方式就是民营通航企业从目前的灾后救援第二梯队，进入灾后救援第一梯队。

车天发也同意綦琦的观点，他认为，相比空军的大型飞机，民营通航公司的小型直升飞机，在山区飞行以及降落更有优势。

社会化航空救援体系

事实上，在九寨沟地震发生前的7月19日，国务院办公厅就已经发布《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》(以下简称《规划》)，对民营通航企业参与应急救灾进行了进一步规定，还没有来得及真正实施，便发生了九寨沟地震。

车天发认为，《规划》从制度层面进一步促进民营通航企业有序参与灾后救援。

如《规划》指出，到2020年，要建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系。

最为重要的是，将“研究探索航空运输能力社会化储备机制，通过委托代建、能力共建、购买服务、保险覆盖等方式，支持鼓励通用航空企业增加具有应急救援能力的直升机、固定翼飞机、无人机及相关专业设备，发挥其在抢险救灾、医疗救护等领域的作用”。

“一直说政府通过购买服务的方式采购通航企业的救援机队执行任务，但我们在和政府接触过程中，有两方面的具体问题”，另一家民营通航企业负责人对21世纪经济报道记者表示，“第一是对何时参与救援没有统一规定。比如，是以伤亡人数来划定条件，还是以救援地点的通达程度来划定。第二是很多地方政府也表示，财政资金开支项目中，通航救援的资金究竟属于哪一项支出项目，法规上未有说明，导致了政府即使有经费，却无法使用的局面”。

除了对灾后应急状态下的民营通航企业权责有所规定外，上述《规划》还对由民营通航企业为参与主体之一的航空医学救援的发展有所涉及，最终目标是，“带动形成社会化航空医学救援体系。”

“通用航空应急救援体系”将在“十三五”期间成为“国家航空应急救援体系”的社会化基础和重要力量，在体制机制，安全管理和培训演练给予支持，出台优化通用航空应急救援的运营补贴政策。

在地方实践方面，21世纪经济报道记者获悉，目前四川省方面正在计划建立“四川航空医学救援建设模式”，其模式是以政府为主导，以军民融合为途径，将政府投资、民间资本、通航基础设施建设、医疗机构、通航服务等相关产业有机融合，构建一个覆盖四川全省的军民融合航空应急救援体系。

具体而言，在需要应急救援的事件发生后，其通航救援流程为：首先由当地政府应急部门提出申请，报省级卫生计生委应急办，并由后者下达救援指令给省级航空医学指挥中心，申报应急航线，完成医学救援任务。所产生费用按照响应级别，由启动预案机构或政府设立的应急专项资金支付。

在建立航空医疗救治机构方面，该规划特别提到，“重点加强三州地区及川藏旅游环线航空医疗救治机构能力建设，形成快速响应及时接收救治能力。”

根据民航局制定的《通用航空飞行作业补贴标准》，划分为工业作业、农林牧渔作业和应急救援作业三类。其中应急救援的补贴标准最高，按照机型从6000元/小时到78000元/小时不等。

地方通航产业热潮

2008年以来，中国通航产业迎来飞速发展。

21世纪经济报道记者梳理中国民航局官网公布的历年数据发现，2008年前后，中国在通用航空统计方面存在覆盖率与统计数据不足的问题，如仅对飞行小时进行统计。而由于统计口径和外部环境发生变化，2011年通航企业飞行数据较之此前出现较大差距。

因此真正可以有逻辑性观察的，是2011年至2016年间的数据。21世纪经济报道记者获悉，通航企业的飞行作业内容主要分为工业飞行(如油气勘探)、农牧业飞行(如农药喷洒);以及包括医疗救援、灾后应急救援、旅游观光在内的第三类飞行作业。

而第三类飞行作业是在传统商业飞行用途(即工业和农牧业)之外，最能反映行业需求变化的一项统计数据。

可以看出，2010年后，通航企业的飞行作业内容中，非传统飞行的作业时间占总飞行时间的比例开始保持在绝对领先位置。同时，也可以看出，中国通航企业的数量、机队的规模都在不断增加。

从有统计数据的2010年，到2016年末，中国通航企业的数量从111家增加到320家，增幅达到288%;而机队规模从2010年的1010架也增加到2016年的2096架，增幅翻倍。

而根据民航局公布的2017年上半年数据，全国持有通用航空经营许可证的通用航空企业又新增31家，通用航空器增加109架，表明了这个行业增速仍未放缓。

而根据《促进通用航空业发展的指导意见》，到2020年我国通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，通用航空业经济规模超过1万亿元。

通用航空业的“钱景”，推动了地方通航产业园建设高峰期。以地震多发的四川省为例，21世纪经济报道注意到，包括成都、北川、自贡等城市皆布局通航产业园。

其中，作为全国首批国家通用航空产业综合示范区和全国唯一的低空空域管理改革试点城市，成都除了在都江堰市、金堂县建成两个通航机场外，还将在崇州市、龙泉驿区、郫都区建设三个通航机场，到2020年通航产业经济规模力争突破300亿元。

而2008年汶川地震的重灾区——北川的通用航空产业园也渐成规模，目前该产业园已经引入9个通航企业，其目标是力争到2020年引进通航企业35个，成为百亿级园区。

不过，尽管中国通航产业的“钱景”广阔，但接受21世纪经济报道记者采访的多位通航企业主却表示，行业发展仍有不少困难。

通航面临的问题包括，主营业务选择难以确定，“发展初期通航公司什么都想做，从旅游观光、执照培训、农药喷洒、巡线、代管等，近几年行业才开始出现细分”，谢光跃说，“金汇通航也是在2015年开始转型为专业的航空医疗救援公司，并逐渐把其他业务剥离。”

第二是基础设施建设滞后。目前国内可供民营通航企业使用的停机坪数量远远不够;第三是随着大量通航公司的出现，人才缺口随之增大;第四是受空域限制，国内民营通航企业的飞行小时数远不及成熟国家，单一企业一年最多上千小时，而国外企业可以达到上万小时，美国一个月的通航飞行小时数可能超过国内半年的通航时间。

来自中国民航局的数据也反映了上述问题。如《2016年民航业统计发展公报》显示：近几年备受关注的通航产业发展相关指标也有明显下降。2016年，全行业完成通用航空生产飞行76.47万小时，比上年下降1.9%。其中，工业航空作业完成8.29万小时，比上年下降3.0%;其他通用航空飞行63.08万小时，比上年下降3.2%。

“中国民营通航的准入门槛不高，使得很多有实力的企业也‘跨界’参与到这个产业中来”，綦琦称，“部分通航企业现在虽然打着建设通航产业园的旗号，但其实赚的还是上下游产业的钱，比如飞机销售、土地增值等，真正靠飞机运营来盈利的模式现在还没摸索出来。”

(新媒体责编：wb001)