北方港口“公转铁”“脖子”卡在哪儿？

当你在享有煤炭、矿石等能源基础设施带来的生活便利、经济发展时，是否想过，它们深刻影响着全球气候环境变化?

长期以来，我国运输结构以公路运输为主导。在部分海港，干散货物的运输方式亦是主要依靠柴油车进行公路运输，而运输过程中产生的大量尾气和粉尘污染，给港口码头及北方地区造成空气污染问题。同时，对公路运输的过度依赖，也增加了不合理的能源消耗。

近年来，中央、部委高频部署，要加快大宗货物和中长途货物运输从公路运输转到铁路运输(以下简称“公转铁”)、从公路运输转到水路运输(以下简称“公转水”)。沿海港口的货物运输结构调整势在必行。

青鸥伙伴绿领环保和绿行太行发起并组织相关专家学者，以碳减排目标为基础，追踪我国“公转铁”运输结构调整政策实施以来，北方大型海港在集疏港铁路线建设和政府推动企业清洁运输改造等方面的落实情况，完成了《减碳目标下——北方港口货物“公转铁运输结构调整现状观察报告》(以下简称“报告”)。

12月21日，报告在线上发布，呼吁加强政策扶持，灵活开展大宗货物清洁运输，加强铁路集疏运基础设施升级改造，提升铁路服务水平，加快市场化改革，制定灵活运价机制，规范运输。

运输结构调整已取得一定成效

自2017年开始，我国出台了多项政策推动调整运输结构，这些政策出台的背景以及实施成效如何?

报告指出，2018年，国务院办公厅印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划(2018—2020)》(以下简称《行动计划》)《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020)》(以下简称《运输结构调整行动计划》)等重要文件明确提出，要实现在2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输;到2020年，全国大宗货物年货运量150万吨以上的大型工矿企业，铁路专用线接入比例达到80%以上;重点区域具有铁路专用线的大型工矿企业，大宗货物铁路运输比例达到80%以上。

交通运输部水运科学研究院首席研究员彭传圣分析称，《行动计划》对不同地区提出了铁路货运量的增长目标，如(2020年)与2017年相比，全国铁路货物运量增加11亿吨，也提出了铁路运能提升行动和公路货运治理行动，指明了我国对于公路货运进行有效治理，降低环境代价，提高铁路运能服务水平，促使“公转铁”的推进。

交通运输部等9部门关于贯彻落实《运输结构调整行动计划》的通知，则对具体路径描述得更加明确。“这就把2018年到2020年全国铁路货运增量任务分解到全国各地重点区域，明确圈定了全国、京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原。”彭传圣表示，“另外是对于调整示范区提出了明确方案，如京津冀、物流园区铁路专用线以及周边大型工矿企业铁路专用线，都提出了很多重点要求措施和计划。”

彭传圣肯定在执行过程中，运输结构调整已取得一定成效。一方面，铁路技术不断优化，如曹妃甸港区铁路集疏运优化方案采用集疏分开、路网协同，提高了铁路技术人员能力，提升了铁路运能;另一方面，各种运输方式货运量明显变化。“近年来，国内公路、铁路、水运货运量和货物周转量有着显著差距，铁路、水运在增加，公路在减少。”

这点在地方上的表现也十分明显。谈及近年来“公转铁”的工作成效，唐山市环境规划科学研究院副院长、高级工程师刘彬表示：“2020年唐山市铁路货运量完成4.57亿吨，较2017年增长48.4%;铁路输运唐山铁矿石295.4万吨，较2017年增长359.4%。”

据中国移动源环境管理年报(2021)，自2017年交通运输结构调整拉开序幕，货运结构调整不断深入，大宗货物“公转铁”“公转水”深入推进。2020年，我国铁路货运量44.6亿吨，比2017年增长了7.7亿吨;水路货运量76.2亿吨，比2017年增长了9.4亿吨;多式联运加快推进，2020年全国港口完成集装箱铁水联运量687万标箱，比2017年增长了339万标箱，年均增长30%左右。

落实“公转铁”仍然面临较多阻力

“在碳达峰碳中和的前提下，削减高碳排放的重型柴油车公路运输占比是重要一环。”绿行太行执行主任李飞表示。

报告指出，环渤海港口群是北方地区最为重要的货物流通基地，承担了大量煤炭、矿石等干散货品的运输任务。我国重点煤炭港口如秦皇岛港、天津港、黄骅港，及北方主要的矿石中转港如唐山港曹妃甸港区均位于环渤海，其中唐山港曹妃甸港区每年疏港的铁矿石高达1亿吨。

而落实北方港口“公转铁”政策，削减以高碳排放的重型柴油车为主的公路货运占比，将会大规模减少运输能源消耗、空气污染物排放，也将成为中国履行碳减排目标的重要举措。

“推动港口的减排不仅仅有利于城市面临PM2.5和臭氧的污染，对于环境健康也具有重要意义。”北京市企业家环保基金会气候变化和商业可持续项目经理郑晓雯在公开会议中表示。

2019年开始，绿领环保组织先后对北方港口的道路扬尘大气污染、重型柴油货车污染治理等相关议题进行调研和倡导，推动大气环境改善。而优化港口的货运结构，则是其中尤为关键的治理举措。

“因此，今年我们以‘公转铁’运输结构调整为切入点，继续在唐山港、黄骅港、秦皇岛港、天津港区域开展实地调研，并联合河北绿行太行环保公益团队，拜访政府、工矿企业、专家等相关方，进一步了解港口大宗货物‘公转铁’政策落实进展以及存在的实际阻力，并梳理形成报告。”绿领环保组织传播主任丘美玲表示。

报告指出，“公转铁”政策实施以来，唐山港、黄骅港、秦皇岛港、天津港等调研区域多数集疏港铁路线已启动或建成，政府亦在资金支持、产能激励等方面探索不同措施，促进大型工矿企业修建铁路专用线或综合采用水运、皮带通廊、清洁能源车等清洁运输方式。

不过，也有部分地区的新建铁路线进度滞后(如唐山港16项港口集疏运铁路重点建设项目中，仍有半数尚未建成)，还有不少已经完成建设、具备通车条件的专用线并未正式投用，或者投用后铁路运输效率不高，显示落实“公转铁”仍然面临较多阻力。

“调研发现，之所以出现这些问题，主要存在六方面原因。”丘美玲介绍说：“包括铁路建设用地(海)审批周期较长，导致施工延期;疏港铁路干线运力不足，不能满足企业货物运输需求;货物跨局运输协调难，影响干线运输能力;铁路货运清算改革造成利润落差，投资企业希望‘自管自营’;铁路运费高于公路运输，企业物流成本提升;铁路专用线造价高，企业建设成本压力大。”

针对现阶段“公转铁”运输结构调整政策落实面临的制约，报告提出五点建议，希望为“十四五”期间的运输结构调整与优化工作提供一些政策落地支持，助力促进港口运输结构改善和绿色交通降碳减排。

一是政府部门给予政策扶持，激励企业“公转铁”积极性。在引导铁路专用线建设方面，增加中央财政、铁路建设项目贷款等方面的激励和支持。对于“公转铁”重点建设项目在用地审批方面的困难，建议政府部门对列入规划的重点铁路项目可考虑实施绿色审批通道;

二是因地制宜，多方式灵活开展大宗货物清洁运输。以减排效果为导向，宜铁则铁、宜水则水、宜公则公、宜联则联，综合采用铁路、水路、管道、皮带长廊、清洁能源汽运、多式联运等方式，引导和支持企业布局清洁运输方式;

三是完善铁路集疏运基础设施建设，提升运力匹配。协调打通“卡脖子”疏港干线，尽快为下游多家已具备通车条件的钢铁企业实现通车运行;

四是提升铁路部门服务水平，加快铁路市场化改革。积极回应外界反映的“铁路运输车皮审批程序烦琐，时效差”等问题，建立各铁路局段关于铁路运输沟通协调的高效机制，进一步优化审批流程，提高审批效率;

五是制定灵活的铁路运价机制，规范公路运输、避免恶性竞争。促进公路运价回归合理区间，为铁路货运提供公平竞争的市场环境。

彭传圣指出，下一步运输结构调整可针对三方面问题进行调整和提升：一是运输结构是市场主体选择的自然结果，指标难适当;二是盲目要求“公转水”并不一定有节能减排效果，仍需“因地制宜”;三是进一步明晰定位——运输供给侧提升服务水平、降低服务成本是基础，运输需求侧管理是关键。

从2021年“1+N”顶层设计的颁布，到最新的中央经济工作会议定调，再到近日多部门陆续亮出“施工图”，2022年“双碳”工作的思路进一步清晰。

“中央经济工作会议提出创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分析。”彭传圣认为，这也给交通运输结构调整释放了新的信号。

(新媒体责编：qiaoyidan)