出租汽车改革任重而道远

(本刊记者 李 冉) 1903年，出租车进入中国。哈尔滨是中国最早有出租车的城市，而民国年间的上海祥生公司被称为“中国出租车业的鼻祖”。建国后，出租车专门为外宾服务，广州的出租车，需要外汇券才能乘坐。1951年，首都汽车公司成立，是新中国第一家国营出租汽车公司。出租车百年历史承载了太多有关中国社会与中国人的历史记忆。在我国有着百年历史的出租车如何在网约车的浪潮中继续前行需要全社会的共同推动。

国内出租车经营模式呈多样化

目前，我国出租车经营者的组织形态和结构是多样化的。各地出租车行业的经营模式大致有以下五种：承包经营、合作经营、挂靠经营、个体经营、公司直营。有的城市有若干模式，有的城市经历了不同模式的沿革，可能同时存在多种经营模式。

（一）承包经营。承包经营模式中，出租车经营权和车辆产权均为公司所有，公司与司机签订劳动合同和承包合同，司机签约时向公司缴纳一定金额的抵押金，每月向公司交纳定额承包费，享有缴纳定额承包费以后的剩余。

承包经营模式中，司机成为出租车经营的剩余收益索取者，承担主要的经营风险，而公司获取固定金额的、几乎无风险的租金收入。在这种模式中，公司和司机的关系可能处于紧张状态，利益的分配既有可能倾向于具有缔约优势的公司一方。因此，政府不得不对承包关系保持经常性的监督和干预。

但即便受到政府的高度重视，承包经营的核心内容即“份子钱”的多少，一直饱受诟病。舆论通常认为，公司收取了“高额”甚至“超高额”的份子钱，坐收暴利，对司机形成“盘剥”。司机为了多挣钱，不得不拼命拉活，千方百计降低成本。这就造成了出租车服务水平的低下。如挑客、绕路、服务不规范、车况差、车内卫生不合格等。而公司则大喊“冤枉”，声称收到的份子钱，大部分要交各种税费和支付各种成本，公司是“微利”甚至亏损。官方的多次成本核查基本上是支持公司一方观点的。但是，社会公众尤其是司机似乎并不信服。

（二）合作经营。合作模式是指，出租车的经营权归公司，车辆由司机出资购买并拥有车辆产权，司机与公司签订合作营运合同，按月向公司交纳经营权使用费和管理费，剩余归司机所有。有些地方也叫此种模式为“租标经营”，意思是公司将经营指标租赁给司机运营、“经营权租赁”。郑州市曾经就存在很多合作经营的出租车。

合作经营实际上和上述承包经营是异曲同工的。其实质都是公司将出租车经营权租赁给司机运营，司机承担最终经营风险，公司收取固定收益。所不同的只是车辆的产权归属。

挂靠经营。挂靠经营模式下，出租车经营权和车辆所有权都归司机所有，但出租车须挂靠某家出租车公司经营。出租车公司负责为司机提供包括税收申报在内的相关服务，除向出租车司机每月收取管理服务费外，对出租车的服务质量等没有约束和激励手段。

挂靠在公司名下的出租车，既非公司直接经营，实际上许多也不是车主直接驾驶，而是被车主转包给其他司机驾驶。车主与司机的关系实际上也是一种承包经营：车主每月收取固定承包金，司机享有扣除份子钱之后剩余的营业收入，自负盈亏。因此，挂靠经营模式中又含有承包经营的因素。只不过，相比于公司化的承包制，挂靠经营中的承包制是个人车主与司机个人之间的合同关系，通常没有政府管制的介入。

（四）个体经营。个体经营是指，司机直接拥有经营权和车辆产权，直接向政府相关部门登记后个体独立运营，并接受本地交通管理部门管理。

（五）公司直营。出租车经营权和车辆均归属公司，公司与驾驶员的关系是纯粹的雇佣关系，司机收入由底薪和营收提成组成。在北京、上海、重庆等地的部分出租车公司中存在此种经营模式。

实际上，有一些城市同时具有多种经营模式。例如，北京市就有公司直营、承包经营和个体经营三种模式，当然承包经营是绝大多数企业采取的模式。上海也同时有三种模式，司机称之为“份子钱模式”“买断模式”和“挂靠模式”。其中，“份子钱模式”实际就是上文所说的承包经营，“买断模式”大致对应上文的租赁经营。

国外出租车管理方式大不同

——伦敦：司机严格遵循“最佳路线”

伦敦的出租车司机都是个体经营者，许多车主都身兼司机、车主和另一名司机轮流工作。出租车的管理部门是出租汽车司机协会。要想在伦敦开出租，除了严格的体检和个人经历审查，还必须通过一项名为“伦敦知识”的严格测试。这项测试可以追溯到1865年，历史甚至超过了伦敦市的很多古老建筑。

“伦敦知识”考试的准备工作需要近3年的时间，要全部通过，需要参加至少12次实地测试。因此这也被誉为全世界对出租车司机最严格的考试，它将伦敦每一位出租车司机培养成“伦敦专家”，从任何地点出发，都可以以最短的线路抵达目的地。

测试要求当乘客说出目的地后，司机必须立即决定最佳路线，而不能看地图，也不能依靠卫星导航，或者通过广播询问调度员。因此，他们不仅要知道每一条街道和建筑物的位置，还得牢记列在市政府公共交通局编的蓝皮书上的近500条“行车路线”。

伦敦对出租车驾驶员及出租车的管理和要求有着一整套行之有效的办法。严格的考核制度和科学的管理方式，使伦敦出租车司机被公认为是世界上最有礼貌的司机，专业水准毋庸置疑。出租车招手即停，没有拒载和乱收费现象。

——东京：无需向公司缴纳“份子钱”

日本虽是汽车大国，但街头很少看到豪华车，出租车也多是一些日本产的旧款品牌，涂抹着醒目的颜色，擦洗得一尘不染。司机多身着制服，静静地坐在驾驶位等待乘客。

在车站、大商场等地，出租车都是排队候客。无论路程远近，出租车司机均不得拒绝搭载乘客，根据日本道路运输法规定，拒载属违法行为。为了尽量避免与乘客发生不快，在一些可能发生争议的计费环节，多由司机承担费用，如抵达目的地后计程表的费用刚好“跳字”，大多数司机都会主动提出按“跳字”前的数字收费。

日本的出租车分为个人和公司两种。公司出租车统一管理。只要取得载客用车驾驶执照，且被公司雇佣，都能从事出租车行业。隶属于出租车公司的运营汽车，其购买，油费、保养、停车等费用均由公司方面承担。司机只须安全驾驶即可。出租车司机每月无需向公司缴纳固定的“份子钱”，只须按一定比例上交每月收入。

——汉堡：先进的车载电子系统杜绝问题

德国的大城市往往都有着非常完善的公共交通系统，地铁、轻轨、有轨电车、巴士，甚至各个交通线路之间设计到精确的换乘时间，乘坐环境也很舒适。更多的时候，在德国大城市人们出行首选是公共交通。这就使得出租与公交系统在资源上的划分和定位非常合理。出租车是在公共交通之外的补充和替代，比如公交停运之后、终点站附近、需要搬运行李的机场和车站门口等。

德国的出租车普遍采用寻呼系统，只要拨打订车热线，任何地方都会在5分钟之内来出租车接客。这种点到点的运载服务更加精准，既节约了司机在路上空驶的时间和能源成本，也免去了乘客在路上拦车被拒载的可能。

订车系统在德国的小城镇应用更加普遍，和人满为患的中国大街相比，德国路上可谓“人迹罕至”，订车是实现出租司机和乘客“双赢”的最佳方案。值得一提的是，德国出租车的车载电子系统非常先进，GPS系统根据目的地提供最短距离的可视化行车路线、安防、摄像头和电子追踪系统为司机和乘客都提供了安全的保证。精确的行程和时间测定、即时的卫星定位，避免了司机以“不认路”为借口拒载或绕路等问题的出现。

——纽约：被利益集团扭曲的政府管制

纽约市政府对出租车业的管制不仅表现在对运营价格、时间和方式等方面，对出租车的数量也有着精确的控制。20世纪20年代末大萧条时期，失业工人大量涌入出租车行业并导致过度竞争,出租车司机收入减少，服务质量下降。1937年纽约市政府为了控制出租车数量，开始实施出租车“牌照制”。到1938年共发出12187张牌照，至今这一数量也没有改变。当时，一张出租车牌照只要10美元，现在每张牌照的价格已高达30多万美元。普通司机购买不起，只能租用牌照，受制于出租车公司，并向公司每月交纳2500美元的份子钱，占其营运收入的一半以上，自己还要负担汽油费。

目前，纽约共有大型出租车公司十余家，这些公司实力雄厚，拥有几百甚至上千辆出租车。纽约有关研究机构曾建议实行一套全新的出租车管理制度，以降低出租车的运营成本和资费标准。按这一制度，纽约市政府将按市场价格从出租车公司那里买下所有的牌照，然后直接向出租车司机出租牌照，按年度收费。出租车司机停运后不能将这一牌照转让或出租给他人，必须交回纽约市政府。

——法国巴黎：出租车运营方式多元化

法国巴黎出租车运营方式分为个体司机、薪酬司机、公司司机和股份司机四类。个体司机拥有独立的出租车运营权。但个体司机运营证非常昂贵，一般需要几十万欧元。个体司机还需要自行交纳社会保险和养老保险等。薪酬司机受雇于某家出租车公司，每天运营完后，都要把车辆交还给公司，同时上交全部的运营收入，由公司再从运营收入中提取一定比例费用作为他们的工资。这类司机同时享有社会保险等一系列福利。

公司司机运营所需要的运营证和车辆产权都是属于公司的，他们需要定期向出租车公司交纳较高的份钱，这其中包括运营证和车辆租金、车辆保险、维修保养以及所耗汽油等各种费用。股份司机也从属于出租车公司，但在公司里他们有出租车的全部产权，只不过车辆运营证和行驶证都属于公司。这些司机由于拥有产权，因此向公司所交的份钱较少，而且由于他们已向公司交费，因此享受各类社会保险。他们类似于挂靠在公司名下，独自承包车辆。

出租车行业改革的一些启示

从国外的经验来看，出租车行业的规制措施可以分为两个方面：一方面，通过严格的经营资质审查，从出租车市场准入上设置适宜的门槛；另一方面，从数量管制、价格管制、安全与服务质量规制等多个环节对出租车市场运营秩序加以规制。

——源头治理：把好市场准入关是出租车行业规制的首要之策

为科学规制出租车市场、保证出租车服务质量，世界上大多数国家都为出租车行业制定了较为严格的准入标准，从源头上保证出租车行业从业者的基本素质。出租车市场准入主要体现在两个方面：一是对出租车行业实行特许经营，市场主体只有在取得特许经营权并获得出租车牌照后方能成为出租车市场的合法经营者；二是对出租车行业经营资质或者牌照申请者以及实际从业者进行资质审查和严格考核。

政府实行出租车特许经营制度最直接的后果就是使得出租车牌照成为稀有资源因而拥有不菲价格。例如，在美国纽约市，目前黄色出租车牌照拍卖的成交价格就高达80万—100万美元，很少有出租车司机个人可以负担这个价格，因此，他们大多选择向持有拍照的出租车公司租赁出租车开展运营，每天向出租车缴费所谓的“车库费”。这种“经济租”与中国国内凭借免费获授的经营许可权而向承租出租车司机收取的“份子钱”类似但有所不同，前者属于通过竞拍并付出经济成本后所获取的收益，后者依靠行政许可形成的经营权垄断地位获得。可见，国际上虽然允许对出租车市场实行特许经营，但也强调许可经营要通过市场竞争来实现，并辅以市场准入与退出机制和信息披露制度。

除了特许经营管理制度，各国还对出租车行业主体实行严格的考查。例如，在以个体经营为主要模式的英国，政府要求出租车司机申请者首先必须通过严格的考试，内容包括所在城市的历史文化知识、城区与郊区的道路交通网络、汽车驾驶技术等。在通过这些考试之后，政府还要对申请者进行严格的体检和个人经历、性格方面的审查，在证明身体健康并无犯罪记录以后，才会发给申请者营业执照。不同于英国的个体经营模式，美国纽约市的大部分出租车司机都是受雇于出租车公司，数百家持有出租车牌照和营业执照的公司经营着约70%的黄色出租车。除同样严格的出租车驾照考试制度外，纽约出租车及豪华轿车管理委员会(TLC)还要求申请进入出租车市场的公司正式提出申请，并证明其申请条件是充分的和必要的；即使是经营牌照的转让，也必须经过TLC的资格审查。

虽然各国对于出租车市场准入进行严格管制，但是，很多国家都致力于破除出租车市场垄断，改善行业结构。英国、美国和新西兰出租车市场改革之后，政府放松了对出租车行业组织方式的限制，开放出租车市场，允许个体经营者进入出租车市场，使这些国家的出租车市场的行业结构得到改善，减少了行业垄断，使服务质量成为行业竞争的焦点。这样一来，优胜劣汰的市场规律就在出租车这个市场规制较多的行业发挥了市场调节和资源配置作用。

——运营规制：管好市场秩序是出租车行业规制的核心要义

如何合理有效规范出租车公司和个体出租车运营者的运营行为、维护出租车市场秩序、提高服务质量，是世界各国出租车行业管理者思考的核心问题。归纳起来，各国政府在出租车市场扮演的主要是出租车市场秩序调控者的角色，负责监管市场主体数量、限制市场服务价格以及控制服务安全和质量。

（一）数量监管。

为了调节出租车市场的供求关系并进而影响出租车市场竞争的充分程度，数量监管是许多国家过去常用的一种手段。但是，从近来的监管实践发展来看，不少国家都不同程度地放松甚至取消了对出租车的数量限制、减少不必要的行政控制以充分发挥市场的竞争机制。例如，新西兰在1989年对出租车行业进行改革后，政府要求出租车经营者必须拥有乘客服务牌照，但对乘客服务车辆的牌照却没有数量的限制。只要拥有乘客服务牌照，运营车辆数完全可以由经营者自己决定，实际上也是由市场这只看不见的手来决定。英国、美国也在大部分地区解除了对出租车的数量监管，其余地区特别是大城市仍然保留数量规制，定期或不定期增加新牌照。当然，也有部分国家，如德国、法国、意大利、丹麦、挪威等欧洲国家以及加拿大、澳大利亚等亚太国家，仍然对出租车市场进行严格数量规制。

就数量监管而言，政府对出租车市场的严格宏观调控虽然能够维持市场的基本平衡，但却违背了市场供求客观规律，容易导致出租车供给不足，造成不同程度的打车难。因此，放松数量监管、让市场机制自然达成供求均衡，改变以往硬性管制、因地制宜地对出租车市场实行动态的数量调节已经成为各国出租车行业规制的发展趋势。

（二）价格限制。

限制价格主要是为了平衡出租车消费者和经营者两者之间的利益。鉴于出租车具有某种公用事业性质，价格管制在各个市场经济国家中仍然大范围存在着，但各国价格限制的措施也不尽相同。在英国，95%的地区对出租车行业实行费率方面的价格规制。其中，大部分地区实行的是最高费率限制，由政府规定最高单位运营价格，出租车司机可以低于核定费率收费；也有部分地方政府根据本地情况实行固定费率制，指定具体的单位运营价格。同英国一样，澳大利亚除了维多利亚州实行出租车固定价格制外，其他地方均实行最高限价制。由于出租车的公共交通或城市公用事业属性得到多数国家的认同，德国、法国、意大利、丹麦以及加拿大、日本等国家在全国范围内实施了出租车固定价格规制。

在新西兰、瑞典和新加坡等国家，政府则取消了对于出租车行业的价格管制。在新西兰，政府允许出租车公司自行制定价格，不过，出租车经营者必须把价目表交当地管理机构备案，并将价目表张贴在出租车内外以便消费者及时获取价格信息，这样既避免了消费者与出租车司机的讨价还价，又促进了出租车公司之间的良性竞争，使市内出租车营运状况得到了改善。瑞典和新加坡也于20世纪90年代取消了出租车市场的价格规则，实行价格自由化，允许各出租车公司自行定价，同样只在价格信息公开或报备方面做出要求。这些国家之所以取消出租车价格限制，是因为这些国家的人口规模较小、家庭轿车保有量大，出租车市场的需求弹性较大，出租车市场更加适合自由竞争。

在世界范围内，各国对出租车市场的价格管制是趋于放松的，基本发展方向是给予市场适当的竞争、充分发挥市场的价格机制的基础上，实行适当的运价管制。例如，在实行最高费率限制的基础上，逐步实现市场主体根据市场供求关系自主定价，行业管理部门根据实际情况实行价格指导，对运价进行及时合理调整以解决市场失灵问题。

（三）质量管控。

与加强市场准入监管一样，绝大多数国家都非常重视出租车市场的安全与服务质量。这方面的规制和控制直接影响着出租车消费者对于出租车行业服务质量的切实感受。一些国家虽然放松或取消了出租车的市场规制，但对于出租车经营者、司机执业标准、车辆安全标准和服务质量等的监管依然异常严格，并且还有进一步加强的趋势。许多国家以法律的形式对出租车市场进行监管，如1989年新西兰出台了《运输服务许可法》，明确并确立出租车市场的服务和安全标准。部分国家还非常重视通过技术措施和信息手段来改进安全和服务质量控制，如法国为防止出租车司机疲劳驾驶，在每辆出租车内安装类似“黑匣子”之类的设备对司机进行监督，超过时间限制(公司司机每天工作不得超过10小时，个体司机不得超过11小时)工作将会受到严厉处罚。

在服务质量管控方面，世界各国所采取的市场规制措施是趋紧的。“车行城市、安全第一”和“租车服务、质量至上”的理念始终树立在各国出租车市场监管者的脑海里、努力落实在每一项行业规制措施中。在这个方面，加强职业标准考核、强化行政监管已经成为各国政府义不容辞的责任，完善法律法规、加大对违法违规现象的惩处力度逐渐成为各国政府经常采取的措施。

出租车是重要的大众运输系统之一，它是介于大众运输与私人之间的辅助性运输工具，它的特点是任何出租车都存在竞争关系，驾驶的判断力和经验很直接地影响其经营收入绩效。因此，有限度的个体化经营在未来的管理上应该是可以被政府部门接受的，而我们从世界各国的发展经验上了解，开放不同程度的个体经营，包括个人车行、运输合作社等，并不会减少政府的税收来源；相反地，借由适当地援权，还可以减少政府的监管成本，提升管理效能，这应是中国大陆拟定出租车管制政策的思考方向。

出租车行业要改革目的就是要：明晰车辆产权，理顺双方关系，合理分配利益，行业健康发展。出租车行业只有做到两权合一并明确固定给真正的投资人和经营者才是正确的方向。让广大的从业人员在自己从事的岗位拥有充分的话语权才能更好地去维护行业健康发展。在这个市场中，经营权＝话语权，在一个没有话语权的领域只能永远是奴隶。只有广大一线司机在利益重新分配中收入明显增长的改革才不是伪改革。

监管对网约车、出租车等新旧业态应公平发力，保障公众出行安全。面对目前新旧业态在安全问题上所呈现出的反差，监管层面的注意力不能再被舆论带偏，保障新旧业态监管的平等、公平发力，是维护社会出行安全不可回避的一点。

如何合理计算地区出租车牌照数量？如何有效分配牌照数量给不同的出租车经营形态？如何提升驾驶人福利与素质？如何利用科技发明落实于管理之中，以提升营收与服务质量？以上四个问题的答案正是中国大陆出租车改革与管制的四项步骤与建议。

(新媒体责编：wb001)