三问高速公路永久收费:合法、合理、合适否？

根据2015年6月30日交通部发布的《2014年全国收费公路统计公报》(下称“《公报》”)数据，截至2014年底，中国高速公路总里程已达11.19万公里，位居世界第一。而同期，中国收费公路总亏损达1571.1亿元(2013年亏损661亿元)，其中高速公路收支缺口为1359.6亿元。

数据反差之下，“扭亏”成为必然。一如交通部法制司副司长魏东所言，早于2004年出台的《收费公路管理条例》“亟需修订”。

7月21日，交通部正式发布《收费公路管理条例(修订征求意见稿)》(下称“《修订稿》”)，向社会征求意见。

对比现行制度，《修订稿》所明确的改革焦点，在于高速公路的“建设模式”和“收费期限”的调整：建设模式上，《修订稿》将“统一贷款、统一还款”变更为在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”。即“统借统还”;收费期限上，按“用路者付费”原则，不再规定具体期限。即收费高速公路及特许经营高速公路，在偿债期和经营期后，实行养护管理收费。

东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松对网易财经表示，《修订稿》的出炉，意味着高速公路收费将成为“新常态”。 上海金融与法律研究院研究员聂日明则直言，《修订稿》不仅“总体思路错误”，而且“完全不考虑可行性”。

正因如此，民众质疑之声格外强烈。新华网的统计显示，对高速公路长期收费制度反对者占比达79.8%。而网易财经调查发现，《修订稿》引发巨大争议的背后，凸显的是政策、观念、运营等多重难解的深层次冲突。

政策冲突：条例修订是否合法?顾大松认为，《修订稿》“不仅增加一种高速公路偿债到期后的管养性质收费”，更对《公路法》“所确定的政府还贷公路与经营性公路性质均进行了根本改变”。

现行《收费公路管理条例》于2004年出台。同年，《国家高速公路网规划》经国务院审议通过，由此形成7条首都放射线、9条南北纵向线和18东西横向线的“7918网”布局方案，并于2013年在增加了两条西部南北纵线后扩展为“71118网”。

经过10年飞速发展，目前中国高速公里总里程已跃居全球第一。在顾大松看来，无论是布局模式还是建设速度，无不表明，高速公路建设一定程度上是“国家战略”的体现。

基于此，顾大松认为，就《修订稿》而言，“不管交通部对其理由表达如何充分”，通过《收费公路管理条例》的修改，予以高速公路长期收费等政策实施，“都值得商榷”。他强调，虽然《修订稿》在形式上是对现行条例的修改，但其实质是修改《公路法》所确定的收费公路管理制度。

根据《公路法》第五十八条、第五十九条规定，国家允许依法设立的、可以收取车辆通行费的公路为，“由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路，由国内外经济组织依法投资建成的公路”｡简而言之，就是“政府还贷公路与经营性公路”。

而《修订稿》第十四条则规定：“特许经营公路中的高速公路经营期届满后，由政府收回统一管理，与本行政区域内的政府收费公路中处于偿债期的高速公路实行相同收费标准，统一收费。”第十四条同时要求：“政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。”

对此，顾大松认为，《修订稿》“不仅增加一种高速公路偿债到期后的管养性质收费”，更对《公路法》“所确定的政府还贷公路与经营性公路性质均进行了根本改变”。

网易财经梳理相关报道发现，多位法律学者表达了类似顾大松的观点。

武汉大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长熊伟在接受财新网采访时指出，依《立法法》要求的“下位法不得抵触上位法”原则，《修订稿》中对长期征收养路费的规定和《公路法》“相抵触”。

此外，熊伟亦补充道，根据《公路法》第六十条规定，“收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则确定”。此处的“贷款”，实为“特定收费公路的贷款”，而非“一个行政区域内所有收费公路建设的贷款”。如此一来，《修订稿》所言的“省级区划内的统借统还”要求，也“违反”了《公路法》。

关于对高速公路实行长期收费，除表示从“国情出发”“充分考虑对国家财力的需求与可能，以及国家鼓励社会资本投资交通基础设施的政策导向”外，交通部在其《修订稿》说明中，并未给出相关法律解释，亦未提及《公路法》。

更值得注意的是，顾大松表示，不管是《公路法》还是现行条例，均“预留了公众对于政府还贷公路与经营性公路收费到期后免费通行的合理期待”。因此，他建议，《修订稿》若要真正实施，“建议通过人大，从修订《公路法》的相关制度入手”。

聂日明亦对网易财经表示，《修订稿》显而易见会“涉及到大面积的强制行为”，理应将其“提升到国务院行政法规层次，并在多部门的协调下综合考虑”。若非如此，《修订稿》对现行制度的调整便太过“随意”，交通部则属“越权”。

而在“随意”的“越权”中，大面积的“强制”，带来的便是大面积的争议。

观念冲突：过期收费是否合理?聂日明强调，虽然高速公路收费具有现实合理性，但对比美国，中国高速公路存在的关键问题之一，在于“收费公路的经营绩效太差”。

按《修订稿》所确认的公路收费体系，高速公路的收费主要集中于三种形式：一是政府收费公路，基于偿债目的而收费;二是政府特许经营公路，基于收回投资并有合理回报的收费;三是前述两种收费目的完成后，基于管养目的的收费。

对此，交通部在《修订稿》的通报中解释道：因目前成品油消费税中，交通转移支付资金“仅能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求”，故“不具备承担高速公路养护管理支出责任的能力”。

而三种收费形式下，聂日明表示，争议《修订稿》的首要前提，是在交通部的官方解释外，讨论“应不应该收费”。

就在《修订稿》正式发布前的6月，上海交通大学安泰经济与管理学院发布了首份“问政系列报告”——《中国公路收费政策的质疑与建议》。报告就“公路养护资金的收取与使用”问题，详细提出了“将收费公路(主要是高速公路)的养护资金也折算计入燃油附加税，在建设经费的贷款全部收回后，不再另行收取通行费”的建议。

网易财经梳理发现，建议理由主要集中于三个方面：一为可合理体现“多用路多缴费”原则;二是因“油价产生的约束”将促使“车辆行驶总里程增长率的下降”，进而“保护生态环境”;三是适时将收费公路的养护资金核入燃油附加税，可“先期形成一定规模的养护资金存量，以满足未来出现的养护资金需求”。

对于上述目前认可度较高的高速公路收费举措建议，聂日明则表示了异议。他认为，自2008年养路费改征成品油消费税，多数意见虽认为政府偿债期或企业经营期后高速公路应免费通行，但理性分析，“用路者付费”却更为“合理”。

究其原因，聂日明分析道，高速公路从规划、建设到养护、运营的费用，若非使用者付费，则需“全体纳税人承担”。如此，“用路者付费”原则即为“公平原则”;此外，通过收费，可在促进高速公路多样化服务的同时，提供“政策信号”——通行费收入及运营成本，是衡量公路价值、判断经营绩效的关键，进而可指导地方政府的高速公路建设选择，降低陷入债务危机的可能性。

与聂日明的观点类似，上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈亦对网易财经表示，若效仿美国现行政策，即公路建设及养护费用通过成品油消费税保障，并不现实。

根据商务部石油行业经济运行数据，2013年全国成品油消费税超过3000亿元。而同年收费公路统计公报则显示，全国收费公路支出总额达4313亿元。

据此，高速公路收费依据什么标准，标准又如何核算，成为关键议题。

傅蔚冈认为，“按里程收费”或许是目前最为公平的方式。同时，随着技术进步，越来越多的非燃油车进入市场后，“即便在以成品油消费税为主体的美国，也逐步开始探索按里程收费”。

聂日明则强调，虽然高速公路收费具有现实合理性，但对比美国，中国高速公路存在的关键问题之一，在于“收费公路的经营绩效太差”。

《修订稿》公布后，聂日明曾撰文指出：美国近9万公里的高速公路多数为免费通行，道路修建、养护资金则通过公共财政和成品油消费税提取。相比之下，中国11.19万公里的高速公路“既是收费的，又有公共财政的投入，也征收成品油消费税”，但“税负却要重于美国”。

正因如此，傅蔚冈表示，《公报》显示，中国非营利性的政府还贷公路比经营性公路的成本更高：占全国收费公路里程64%的政府还贷公路，其收支缺口为1293.7亿元，占总缺口的82.34%。数据表明，“收支缺口比例远远超出其里程比例”。

而类似政府还贷公路与经营性公路的“逆差”，在《修订稿》所调整规定的“统借统还”中，或将进一步被激化为不可调和的矛盾。

运营冲突：统借统还是否合适?“统借统还”不仅会导致省和辖区县市不“合拍”，更会使得政府与意向投资方无法“合拍”。

《修订稿》通过“政府收费公路中的高速公路，由省、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费、统一还款”的规定，意图加强政府对高速公路的建设及运营。

《修订稿》通过“政府收费公路中的高速公路，由省、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费、统一还款”的规定，意图加强政府对高速公路的建设及运营。

对此，熊伟分析道：“即便实行路网联通，每一条公路实际收到的费用，也是可以精确统计的。所以，‘统借统还’应该只是政府统一对外发行债券，统一汇总公路收费以用于偿还对外债务。”

“否则，高速公路建设便会产生大规模浪费。”聂日明说，只有具体到每一条公路的实际收入，才能更合理地规划高速公路建设。因为“统借统还”下，具有审批权的省一级政府，其实并不熟悉各县市真正的高速公路需求。

而最为严重的后果，则会表现在两个方面：一是省级区域内统一收费和还款，纳入政府性基金管理，将使高速公路的通行费更接近于一种“指定用途的税”。由此，高速公路收费的“合理性”被消解。“地方政府滥用好路的盈余，去补贴差路的亏损现象就无法杜绝。”聂日明说;二是若无法杜绝聂日明所言的现象，“地方政府借债修路的积极性会大大膨胀，不管有没有必要，先修了再说，反正只要债务未还清，就可以永续收费。”熊伟表示，仅中西部高速公路的闲置浪费问题，就将极为严重。

长期跟踪公路问题，并曾多次向交通部递交建议的资深媒体人鲁晟，则对网易财经表示，“统借统还”不仅会导致省和辖区县市不“合拍”，更会使得政府与意向投资方无法“合拍”。

“原因很简单，”鲁晟分析道，“政府为实现借债修路并保证永久收费，势必会在特许经营的进入和社会资本的合作中，将优质资源‘侵吞’。如此，投资方今后可能会面临着‘有资金，但无好项目’的尴尬境地。”

正是因此，前述上海交通大学安泰经济与管理学院的报告重点提出，对于“统借统还”的做法，“必须进行可行性的深入研究，在尚未取得可行成果和各界共识之前，不要轻易推出”。

宏观层面外，具体到车主的切身利益，“统借统还”的影响则常被忽视。持续进行“公路三乱”(乱设站卡、乱罚款、乱收费)维权的货车司机王金伍向网易财经举例说，“统借统还”下，省区内只要存在一条偿债期未到的高速公路，车主只要在这条路上行驶，便意味着需要为偿债期已到的其他高速公路付费。“为何以公平名义进行的改革，最终又为不公平提供了便利?”他感到不解。

网易财经了解到，根据《修订稿》关于“统借统还”的相关规定，目前主要以“特许经营公路”为投资的相关上市公司，却不仅未受“统借统还”影响，更可在其“投资规模大、回报周期长”的高速公路项目上，经批准获得超过30年的经营期。

而相关统计数据显示，与《公报》所公布的1571.1亿元巨额亏损形成鲜明对比的是，18家高速公路上市公司2014年全年合计净利润为142.95亿元，2015年一季度整体盈利达33.52亿元。“巨大的反差，更能说明高速公路建设中的极度‘失衡’。”傅蔚冈说。

《修订稿》的发布，再次引发公众对上述高速公路上市公司的质疑。而根据2015年初《新京报》对相关高速公路上市公司进行的公开数据统计，这些公司的高管多由原交通系统及财政系统的官员转任，且年薪最高达96万元。

然而，不管是收费公路“亏损”，抑或是相关上市公司“暴利”，公众对其均只能止于“质疑”。顾大松对网易财经表示，究其原因，在于高速公路从论证、建设，到运营、收费，在信息公开及部门监管上长期“不透明”。

为此，《修订稿》专门以单章形式，对“收费公路信息公开”做出了改革努力。“目前向社会征求意见，或是其‘信息公开’的表现。”傅蔚冈表示，唯有希望学界及民众的广泛争议，能最终为《修订稿》的定调提供“帮助”。

(新媒体责编：news1166)