铁路公司制深化改革 需尽快处理5万多亿元的巨额债务

近日，一则中国铁路总公司将改组为中国国家铁路集团有限公司的消息再次将铁路改革话题推至前台，铁路为何要深化改革，怎样深化改革近年来已经被众多专家学者多次讨论。如何正确认识铁路改革的历史方位、关键问题、突出任务，对于全面深化铁路改革具有重要的现实意义。

铁路是“一带一路”、中国铁路“走出去”、交通强国、乡村振兴、新型城镇化等一系列国家战略(倡议)的共同交集。当前铁路一系列深层次问题十分突出，与时代赋予铁路的使命不相适应，全面深化铁路改革迫在眉睫。中国铁路改革长期处于企业运行机制层次，而在铁路国家所有权政策、国有资产管理体制、企业治理结构等层次上基本没有进展。

中国铁路的主要矛盾

铁路是中国国民经济大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，是综合交通运输体系骨干、重要的民生工程和资源节约型、环境友好型运输方式，在中国经济社会发展中的地位至关重要。

一方面，国铁系统科技进步成绩斐然，提速铁路、高速铁路、高原铁路、高寒铁路、重载铁路五大技术体系均已达到世界先进水平，但其体制创新一直“好事多磨”，直到2013年才实现政企分开、2017年才开展公司制改革。体制创新的迫切性经常被科技进步的自豪感所掩盖，导致一系列深层次问题日积月累，进而加大了深化铁路改革的难度。

另一方面，一系列国家战略(倡议)要求铁路提供更强支撑。例如，作为一种具有生态文明特点的运输方式，中国铁路运输市场份额明显偏低，运输结构调整已经成为生态文明建设、污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战的重要举措。

可见，中国铁路的主要矛盾表现在两个方面，一是铁路科技进步与体制创新二者之间不协调的矛盾，二是新时代赋予铁路的新使命与铁路履行新使命的能力二者之间不匹配的矛盾。只有全面深化铁路改革，才能使铁路体制创新与科技进步协调发展，才能使铁路更好履行新时代赋予的新使命。

中国铁路改革总判断

无论是20世纪80年代的“大包干”，还是2000年左右的“资产经营责任制”，都企图通过改变企业运行机制来解决铁路深层次的发展问题。尽管铁路在20世纪90年代进行过现代企业制度试点改革，但改革深度和广度都不够，缺乏总体设计，因此也未能继续下去。2005年撤销铁路分局，提高了铁路运输管理的效率，但也只属于企业运行机制层面的改革。

必须指出，2003年左右的铁路主辅分离改革，是铁路国家所有权政策层次的有益探索，即根据铁路各领域的特点，将路网、运营领域定位为“主业”，将装备、工程领域定位为“辅业”，从而进行分类改革、分类管理。作为“辅业”发展的铁路装备、工程领域产生了诸如中国中车(9.270,0.08,0.87%)、中国铁建(11.360,-0.04,-0.35%)等具有世界一流水平的企业，但“主业”实际上仍保持着原有的经营管理体制。

2013年3月，中国铁路实行了政企分开，随后的改革实践可划分为两个阶段。在运输组织改革阶段(2013年3月~2017年下半年)：货运方面，中国铁路总公司2013年6月开展实施铁路货物运输组织改革;客运方面，中国铁路总公司2016年3月决定开展“铁路客运服务质量年”活动。

在全面深化改革阶段(2017年下半年至今)。中国铁路总公司进行了公司制改革，2017年下半年18个铁路局改制为铁路局集团有限公司，中国铁路总公司机关也进行了组织机构改革，旗下的非运输企业也在加紧进行重组改制。二是混合所有制改革，产生了海南铁路有限公司增资项目(2018年7月)、国铁吉讯(2018年7月)、中铁顺丰(2018年8月)等典型案例。

总的来说，2013年~2017年上半年铁路运输主业改革总体上仍然处于企业运行机制层次，但从2017年下半年开始进入到企业治理结构层次。

中国铁路改革关键问题

全面深化铁路改革急需处理国家所有权政策、网运关系、现代企业制度、铁路混合所有制、投融资体制、铁路债务、运输定价机制、公益性补偿机制、企业运行机制、保障机制、监管体制和改革目标与路径等12个关键问题。其中，尤以网运关系的调整、现代企业制度的建立和铁路债务的处置为改革最突出的三项任务。

首先，网运关系是铁路经营管理体制的重要组成部分，当前网运合一、高度融合的体制直接导致国家铁路产权、职能、权责划分不清，不便于市场在资源配置中起决定性作用，并致使铁路投融资体制、公益性补偿、中长期债务问题等方面存在较多障碍。铁路作为一种网络型、超大型自然垄断企业，究竟如何处理路网与运营之间的关系，已经成为全面深化铁路改革技术层面的首要关键问题。

其次，规范的现代企业制度是企业良性运作的支撑和保障。铁路2013年实现政企分开以来，中国铁路总公司本级公司制改革仍然没有实施，18个铁路局集团虽然在2017年基本完成了公司制改革，但是还没有形成完善的公司法人治理结构，特别是规范董事会建设还没有实质性进展。

规范董事会的建设是公司治理结构的重中之重，对于科学决策具有重要意义。由于存在信息不对称或其他原因，个人决策的科学性客观上要低于董事会的决策。董事会可严格实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度，平等充分发表意见。因此，尽早实施中国铁路总公司本级公司制改革，加快完善铁路局集团公司治理结构(尤其是规范董事会建设)，是铁路现代企业制度建设的一项突出任务。

最后，铁路巨额债务急需尽早处置，近年来中国铁路网规模快速扩大，而铁路改革长期处于企业运行机制改革层次，两种因素叠加导致中国铁路总公司的债务规模持续增加。目前铁路5.28万亿元巨额债务已经给企业带来巨大的还本付息压力。尽管铁路债务增加最终体现为铁路优质资产的增加，而且债务风险总体可控，但是由于债务规模巨大，如不果断采取有力措施，最终可能进一步蔓延影响到其他相关产业部门，甚至危及国家财政和金融系统安全。因此，笔者建议将铁路债务处置从防范化解重大风险攻坚战(重点是防控金融风险)的高度予以统筹考虑。

中国铁路改革目前仍主要处于企业运行机制层面，改革成效较为有限。铁路改革应从国家所有权政策、国有资产管理体制、企业治理结构、企业运行机制四个层次全面推进。

(新媒体责编：news1166)