补齐短板精准发力 探索铁路安全检察公益诉讼

在中国铁路取得巨大成就的同时,来自高速铁路外部环境的安全风险也同时存在,囿于铁路企业自身职权的受限性,检察机关在办理公益诉讼过程中有必要对涉铁安全类公益诉讼进行一定探索。当然,在维护国家利益和广大乘客人身与财产安全的同时,涉铁安全类公益诉讼顶层设计和实践操作中的疑难问题也会随之出现。现阶段,应从以下四个方面对铁路公共安全检察公益诉讼进行完善、补齐短板,精准发力助推制度建设。

增设铁路公共安全行政公益诉讼类型,助推诉前程序向诉讼程序平稳过渡。根据现行法律规定,对于在铁路沿线河道采砂的行为可以纳入资源保护行政公益诉讼;向铁路安保区排污或者在铁路安保区堆放垃圾的行为,可以提起生态环境行政公益诉讼。但是对于铁路沿线的彩钢房及塑料大棚等建(构)筑物、侵占铁路安保区、抽取地下水用于农业灌溉的行为,却并没有明确的公益诉讼类型与之对应,且抽取地下水用于农业灌溉的行为,相关单位及个人都办理了合法的审批手续,但是这种合法审批程序下的行为又存在着威胁铁路行车安全的巨大风险。如果在诉前阶段,检察机关还可以对“等外等”进行探索,以危及社会公共利益为由向行政机关发送检察建议,但是如果诉前没有使问题得到圆满解决,囿于相关法律规定的缺失性,检察机关向人民法院提起诉讼很难找到精确的诉讼类型予以支撑。所以笔者认为,在行政公益诉讼类型中,应当增设铁路公共安全检察公益诉讼,弥补由于当前法律空白导致公共利益受损得不到救济的局面。对于铁路公共安全检察公益诉讼与现有公益诉讼类型的重叠部分,应当通过法律技术手段合理解决。

健全涉铁安全类行政公益诉讼法律溯及力特殊处理规则,适当扩大铁路检察院公益诉讼地域管辖范围。铁路沿线的部分建(构)筑物及水井,在铁路建设之前就已经存在且其行为发生在检察公益诉讼制度实施之前,根据立法法第93条之规定,法律一般不溯及既往,但是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。笔者认为,虽然相关法律并未明确检察公益诉讼适用此处的特别规定,但从其目的来看,维护国家利益或者社会公共利益与维护公民、法人和其他组织的权利有异曲同工之妙,其理应归属于立法法第93条规定的但书情况。实践操作中,在有关检察公益诉讼立法规定颁布之前就已经存在的威胁铁路行车安全的行为,应当将其严格区分为“违法”及“合法”两个方面,如果此类行为在相关公益诉讼法律颁布之前就已经是违法行为,譬如铁路沿线的违章建筑等,检察机关应当依法督促行政机关积极履职;如果此类行为在之前是合法行为,例如铁路建设初期未合理安置、解决的沿线居民或者经过合法审批程序的水井等,应当探索向行政机关建议给予赔偿或一定补偿。根据地域管辖规则,铁路安保区之外并不属于铁路检察院的管辖范围,但是大量威胁铁路行车安全的行为,都集中在铁路安保区之外,目前的做法只有由各省级人民检察院指定管辖或者将线索按照地域管辖规则移交其他检察机关。“一案一指定”及线索移送不仅增加了程序的繁琐性,还在一定程度上造成了司法资源的浪费,也不契合“司法效益”原则。所以应当对铁路检察院的公益诉讼地域管辖范围适当扩大,对于危及铁路行车安全的行为,即使发生在铁路安保区之外,也由铁路检察机关管辖。

强化沟通协商机制,科学确定铁路公共安全检察公益诉讼主管机关职责权限。对于高铁及车站销售食品安全问题,目前主管机关主要有铁路食品安全监督管理办公室和铁路卫生监督所,其都是铁路企业的内设部门。根据《铁路运营食品安全管理办法》第4条的相关规定,其并未明确铁路食品安全管理机构是指铁路食品安全监督管理办公室还是铁路卫生监督所,实践中的做法也各有不同。由此便导致检察机关在办理涉铁食品安全公益诉讼过程中遇到如何确定行政主体的难题。在涉铁国有土地管理方面,根据《铁路用地管理办法》第7条规定,铁路用地管理机构受县级以上人民政府土地管理部门委托,开展铁路用地的监察工作。但是根据行政许可法和行政处罚法中关于行政委托的条件,受托者在行政许可中必须是行政机关,在行政处罚中其必须具有管理公共事务的职能。从铁路土地管理局的部门性质来看,其并不是行政法意义上的行政机关,也不具有管理公共事务的职能。在这种情况下,亟须统一适用标准,明确各类涉铁公益诉讼的主管行政机关。

明确铁路公共安全检察公益诉讼并不以铁路企业提起民事诉讼为前置条件。实践中,囿于铁路企业自身职能受限,单方面管理及预防铁路行车安全的难度极大。虽然铁路沿线行政机关具有协助配合管理的义务,但是由于重视程度和履职能力方面的差异,导致其履行配合义务的状况也大相径庭。所以,当威胁铁路运营安全的事件发生时,铁路企业一般都会通过函件的形式告知相关政府机关,请求其协助行使配合管理义务。在铁路企业和相关行政机关再三协调沟通之后,威胁铁路行车安全的险情如果还是尚未消除,此时铁路企业在不向法院起诉相关涉事主体的情况下,检察机关能否以公益诉讼的形式直接介入?笔者认为,一方面,涉铁安全类公益诉讼极具紧迫性,如果此时还要求铁路企业以民事诉讼的方式起诉涉事企业,从立案到判决,再到执行,很可能拖延挽救时机,甚至进一步扩大损失;另一方面,根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条之规定,对于行政公益诉讼并不要求相关主体事前通过民事诉讼寻求救济途径,只要负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受损即可。

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