新《环保法》下的公益诉讼

　　本报记者 马秋爽报道

　　新年的第一天，环境公益诉讼领域就传来了令人振奋的消息。1月1日，由民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼被福建省南平市中级人民法院立案受理。

　　据了解，该案是一起破坏生态的环境民事公益诉讼案，被告违法开矿，严重破坏了周围的林地，被破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性，尤其是山顶被破坏的林地，将会严重影响和改变周边及山下动植物的生存环境，导致生态功能脆弱或丧失。

　　这一案件的立案，无疑标志着环境公益诉讼向前迈进了一大步，其进步意义不言而喻。事实上，这起环境公益诉讼案件之所以能在新年第一天获得立案，得益于新的《环境保护法》（以下简称《环保法》）在2015年1月1日这一天生效了。

　　诉讼更具可操作性

　　近年来，我国在立法上逐渐增加了公益诉讼的相关内容。早在2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定指出：“研究建立环境民事和行政公诉制度。”以及“发挥社会组织的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”由此来看，我国已经明确要建立环境公益诉讼制度，目前急需有适合我国国情、有操作性的司法实践方案出台。

　　2013年1月1日开始实施的《民事诉讼法》中就增加了一条对于公益诉讼的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”

　　然而，据一位环境公益诉讼律师向《中国产经新闻》记者介绍，长期以来制约公益诉讼的原因，在于民事诉讼法中对原告资格的限定，在一些环境污染案件中，一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案，新增公益诉讼制度虽然做出了相关规定，但其中仍然存在问题。

　　该律师进一步解释指出，新《民事诉讼法》规定提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，只是笼统的概述，没有进行明确的规定那些机关和组织可以提起诉讼。

　　在新的《环保法》下，环境公益诉讼制度得到了进一步的完善。

　　据律师介绍，新《环保法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。如此一来，对于环境公益诉讼的原告资格进行了进一步的界定，实践中的可操作性大大增强。同时，第五十八条公益诉讼条款中还首次将“破坏生态”的行为也纳入环境公益诉讼的范围。

　　因此，该案也是依据新《环保法》立案的第一例生态破坏类环境公益诉讼案件，对今后环境公益诉讼的实践开展具有重要的指引意义。

　　此外，1月7日，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）将正式开始实施。《解释》第二条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”

　　据最高法新闻发言人孙军工介绍，根据现有行政法规，在民政部门登记的非营利性社会组织只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型，但《解释》没有将社会组织限定在上述三种类型，而是保持了一定的开放性，今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。目的是使依法运行并且具备维护环境公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来，从而确保诉讼的质量和效率。

　　司法解释的出台，又进一步弥补了立法上的空白，为法律提供了相配套的规定。这在很大程度打破了环境公益诉讼原告资格面临的困境。在实践上，再次提高了可操作性。

　　诉讼原告的机遇与挑战

　　新法在对环境公益诉讼原告资格进行了相对清晰、具体的界定后，也不免引来一些担心。有业内人士表示，符合新《环保法》第五十八条中规定的社会组织有很多，会不会使得环境公益诉讼泛滥成灾？

　　对此，中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘表示，不会泛滥成灾。原因是多方面的，首先是资金，其次是专业性。并不是你想提就提的。做公益诉讼，首先要强调是不是公益，并不是只要是环境污染的案件就能做成公益诉讼的。所以泛滥成灾的观点并不成立。

　　中华环保联合会法律中心副主任兼督查诉讼部部长马勇则认为，公益诉讼入法经历了一个很长的时间，这也是决策者担心的问题。现在担心的不是泛滥成灾，而是谁会提起公益诉讼，谁敢提？首先是资金，谁能拿出一大笔钱为公益打一场诉讼？其次，很多环保组织都是在当地的，要考虑自身生存，如果地方公益组织敢在地方提起公益诉讼，需要很强的抗压能力。环境公益诉讼如果成为常态的话，他认为可能会有点悲观，不要对公益诉讼期待太高，这只是一种法律手段，需要很大的资金和时间成本，想通过司法程序去解决环境问题成本是很高的，目前最低成本的还是行政过程。所以对公益诉讼还是要保持一种理性的态度。但公益诉讼肯定会对污染企业起到很大的威慑力，尤其是大的污染企业。

　　如此看来，要想提起环境公益诉讼，不仅要社会组织本身符合法律规定，还要有一定的资金作为支撑。

　　1月4日，自然之友基金会与阿里巴巴公益基金会合作，成立了环境公益诉讼支持基金。基金目前主要支持立案之前的调研，后期还将不断拓展资金渠道，以期为个案诉讼全过程提供支持。

　　这一环境公益诉讼基金的成立，为更多的环保组织提供了示范意义。然而，民间环保组织在环境公益诉讼上还有很长的路要走。

　　清华大学NGO研究所副教授贾西津在该基金成立研讨会上表示，民间环保组织在公益诉讼中要发挥作用，首先，这是一种联合，一种在组织、资源、专业力量的联合。其次，是一种专业性。首先是环境相关知识的专业性，还有一种专业性就是法律知识的专业性。再次，是一种法治性，公益诉讼是法律的专业事件，不是一个政治事件，也不是越敏感越好，以一种理性的方式，以去敏感化的方式实现理性诉求。作为一个法治事件，提出合法诉求，同时自身的行为也要合法。这不是一个正义或非正义的博弈，而是需要基于法律的理性。最后，这也是一种价值倡导性，环境看似是一个污染事件，其实是一个发展问题。在温饱没有解决的时候，环境问题就无足轻重了。现在大家关注环境问题，开始反思发展，反思这是我们需要的发展吗？也开始反思人和自然的关系，反思背后具有很深的价值关怀。

　　公益诉讼制度的“进”与“难”

　　近年来，人们对于环境公益诉讼的密切关注为其不断推进发挥着重要的作用。此次新《环保法》第五十八条又再次为环境公益诉讼注入一针强心剂，对公益诉讼制度的发展与完善具有重要的进步意义。

　　但实践中，该制度仍面临困境。

　　马勇表示，首先是环境公益诉讼的可复制性问题。2009年以来，他们团队做了很多公益诉讼，其中很多没有立案，比如13年一个案子也没有立，有的是立了后被驳回。以中华环保联合会为原告的案子，不一定能适用于其他组织，毕竟中华环保联合会具有半官方的性质；另一方面，在不同地方，适用性也不一样。比如泰州的案子，在北京能行吗？能获得同样的赔偿金额吗？环境公益诉讼的可复制性有多大？这个是非常值得探讨的问题。

　　其次是可持续性问题关键是人，具备专业性的人，才能做事，如何以可持续的资金把这些人留住，持续地做事，这是很关键的问题。公益组织的人一般都是以项目的方式在养人，一般一个项目是一年，而一个诉讼可能一打就是几年，这如何具备可持续性。他们也在和民政部门合作，探讨如何支持专业化的公益人才。环境问题的解决，需要公众参与，需要NGO组织，尤其是当地环保组织，能够及时地回应环境污染问题。

　　最后，就是败诉的风险是必须直面的问题，也是很正常的问题。败诉后怎么办？以现有的方式运作，没有很好的资金支持不行，败诉后一打就没了。法律是解决万一的问题，不能解决一万的问题。

　　除此之外，我国的环境公益诉讼还在起步阶段，环境损害鉴定的机构资质问题以及环境资源庭的法官的专业能力问题也是不容忽视的。一些重大的环境污染，往往发生在落后的偏远地区，这些地方的法治水平相对落后，实践中这一问题的真实状况又如何呢？

　　马勇表示，其对环境鉴定是敬而远之的，在很多案子中，很多情况下都很少动用环境损害鉴定。首先，以环境鉴定报告确定污染行为和损害结果之间的直接因果关系，其实是勉为其难的。其次，环境损害鉴定结果的可靠性，有的结果是十几万，有的是上千万，差距很大。

　　他还建议，要多用专家的资源。从发达国家来看，也没有要求说一定要找一个鉴定机构做鉴定才能判决。

　　刘湘则表达了不同的看法，他表示，有时候鉴定也是非常必要的，但先走专家路线是对的，不行了再找有资质的鉴定机构。关于法官资质的问题，他认为不是问题，关键是摆正，有水平的法官摆不正也是问题，跟法官的专业水准有关系，但不是成正比的关系。

　　自然之友公益基金会理事长李楯则直截了当地说：“环境法庭的法官是不是要学环境？司法专业的水平和环境专业水平是不一样的，关键是司法专业的水平，而这是我们国家法官普遍欠缺的。另一方面是制度建设和改进，关于资质的问题，这是中国特有的，是计划经济的遗留，鉴定机构的资质，原告的资质，这些所谓的资质限定都不应该有。”

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