那些落马的民航官员……

□巨大利益链条和背后隐藏的行业监管漏洞、权钱交易、稀缺资源垄断等现象,既是发生贪腐案件的诱因,又是贪腐官员落马的陷阱。

□必须在制度和监管机制上“磨砺锋刃”,才能让行业的发展更加有效和健康。

11月初,民航局运输司国际航空运输处原处长魏洪因受贿罪被北京市朝阳区中级法院判处有期徒刑三年零六个月,涉案金额300多万元。

这是近期以来民航领域又一被宣判的落马官员。

经记者调查采访发现,国内民航业的“贪腐风暴”已进入相对密集的司法审理和宣判期。8月4日,民航局华北地区空中交通管理局原党委书记赵焕光因受贿罪、私分国有财产罪等罪名被辽宁省盘锦市中级法院判处有期徒刑十二年,涉案金额320万元。9月28日,中国南方航空股份有限公司(下称“南航”)原财务部总经理卢宏业被一审判处有期徒刑七年,涉案金额343万元。10月14日,中国南方航空股份有限公司原党委常委、副总经理周岳海,因受贿罪被判处有期徒刑一年零六个月,并处以罚金人民币20万元。

同样备受关注的民航局空中管理局原局长助理刘德华,民航局运输司国内航空运输处原处长苏红,南航原副总经理、总会计师徐杰波等人近期也已在各地法院完成了开庭审理,未来一段时间内将会陆续宣判。

记者也从多地检察机关了解到,南航原党组副书记、总经理司献民,民航局原党组书记、副局长周来振,民航局空中运输管理局原工会主席徐东,南航原副总经理刘纤、陈港、田晓东,中国国际航空(下称“国航”)内蒙古有限公司规划财务部原总经理王虹,北京首都国际机场股份有限公司原总经理史博利,广东省机场管理集团原总裁刘子静,广州白云机场股份有限公司原副总经理徐向东,中国民航大学原校长吴桐水,中国民航飞行学院原院长郑孝雍、原副院长吴旭勇等,也都于近期被检察机关依法提起公诉或者已侦查终结即将被提起公诉。

这一长串的“落马官员”名单的曝光表明,巨大利益链条和背后隐藏的行业监管漏洞、权钱交易、稀缺资源垄断等现象,是发生贪腐案件的诱因,又是贪腐官员的落马陷阱。这些问题的存在为民航业的发展敲响了警钟。

航空公司运营:权力加资本催生行业乱象

2015年11月4日,据中央纪委监察部网站消息,中国南方航空集团公司党组副书记、总经理,中国南方航空股份有限公司董事长司献民涉嫌严重违纪,接受组织调查。司献民是航空公司领域被中纪委通报调查的级别最高的官员,所以也被业内称为是引爆航空业地震中最具震撼效应的一枚“重磅炸弹”。

在司献民被查之前,南航其实已经经历了一年多的人事震荡。从2014年底到2015年,在中纪委巡视组进驻南航之后,就先后有南航“一把手”司献民、南航公司副总经理刘纤、副总经理陈港、公司运行总监田晓东、总会计师徐杰波、副总经理周岳海等南航高管被查。南航这一年多时间里被调查的高管员工超过60人。这也是继2006年、2010年和2013年三次腐败大案发生后,南航又一次陷入了群体性腐败窝案之中。

“作为国内机队规模最大,航线网络最广的航空公司,南航近年来虽然利润和效益有所下滑,但公司开给高管的薪酬却是国有航空公司中最高的。”南航的一位内部员工表示,南航在经历大阔步的兼并重组和投资扩张的同时,并没有很好地厘清资本和监管的关系,出这么大的事情也就不足为奇。航空法专家、西北政法大学航空与空间法研究所研究员刁伟民介绍说:“世界公认的航空公司毛利润其实只有2%,航空公司有高投入低回报的特性,购买租赁飞机、其他航材采购都是一笔笔高昂的数目,动辄上亿元。如果缺乏有效的监督和约束,便容易引发腐败案件。”

南航的腐败大案频发或许也只是民航企业深陷腐败困局的一个缩影。同为国有大型航空公司的国航和东航,近年来也同样都有腐败案件传出。

国航内蒙古公司规划财务部原总经理王虹涉嫌贪污、挪用公款一案,近日已由内蒙古赤峰市巴林左旗检察院向赤峰市巴林左旗法院依法提起公诉。据媒体统计,同样身为三大国有航空公司的东航在2006年到2016年间共有12位高管因贪腐落马。2015年3月19日由上海市检察院提起公诉的东航原副总经理陈海鞠,于2016年6月24日被上海高院终审判决有期徒刑十三年,并处没收财产人民币100万元。

青岛大学反腐倡廉研究中心常务副主任、教授张德友告诉记者:“涉及民航业腐败的‘权’不仅指的是行政主管部门的行政审批权,还有国有航空公司的行业垄断权。这两个权哪个监管不严都容易出问题,国有航企的行业垄断权一样是权力寻租的腐败温床。”

从去年年底中央第十二巡视组对民航局和中央第九巡视组对东航进行过专项巡视后反馈的问题当中,我们或许可以看到航空公司难以逃脱腐败旋涡的根源。一些航空公司干部员工利用公司资源进行利益输送,有的领导人员成立关联公司进行同业经营,航空货运大量委托代理,客运营销重复奖励机票代理商,大量赠送免优票。而且航空公司选人用人方面规矩意识不强,程序不够规范,个别领导人员出现“带病提拔”“带病上岗”,部分航企还与特定关联企业“定向合作”,成立公司“定制推广”专用设备,“内外勾结”形成航材采购腐败“利益链”,蚕食国有资产,造成国有资本管理失控,共生性腐败问题突出。

北京航空航天大学廉政研究所副所长杜治洲表示,民航业腐败的根源是权力,但是资本在一定程度上也起到了推波助澜的作用,甚至有些时候还会绑架权力,在民航领域资金高度集中的背景下,寻租机会更是无处不在。

机场基建投入:被忽视的风险防控

随着国家对于基础设施建设的重视和扩大投资,尤其是近几年国内三四线城市对于拥有地方机场的执着期待,民航基建投资正在重新回归快车道。

从2015年年底民航公布的基本数据和发展预期指标来看,2015年,民航局重点推进了193个大中型民航建设项目,总投资达到5000亿元。而即将过去的2016年全年,民航局共计划开工重点项目11个,续建项目52个,全行业预计固定资产投资也高达770亿元。到“十三五”末期,全国运输机场总量将达到272个,通用机场数量也将翻倍。“需求其实主要集中在中西部的三四线城市,但航空业快速发展出现的巨量资金涌向民航基建、航材采购需求量增大、机场有限资源分配不均等问题容易让基建和机场管理成为腐败高发地。”张德友表示。

自2015年以来,国内几大枢纽机场就有三名高管被带走调查。2015年9月,首都国际机场股份有限公司原总经理史博利被曝“贪污受贿上亿元”被纪检部门带走,相关司法机关正进行补充侦查;2016年8月10日,广东省机场管理集团原总经理刘子静因涉嫌受贿被广州市人民检察院侦查终结并移交起诉;2016年7月,广东省纪检机关通报广州白云国际机场股份有限公司原副总经理徐向东“热衷求神算卦、出门看黄历、办事算时辰”,其因收受巨额贿赂已被移交司法机关处理。

有业内人士分析,首都国际机场原总经理史博利的“落马”可能主要还是因为之前其在担任民航局运输司司长时手握多项审批许可权而存在的权钱交易有关,但也不能排除与他在成为首都国际机场“老总”岗位时正赶上机场扩建新建存在的大量寻租空间有关。

刁伟民介绍说,为了解决首都机场激烈的航班航线时刻资源竞争,北京新机场去年已经正式动工开建,一批航空公司为能成功争夺基地航空的许可而摩拳擦掌——成为基地航空往往意味着能够优先获得时刻等资源的分配。北京新机场能否实现公平的基地航空准入制度,也将关系着新机场的运营能否摆脱以往寻租模式阻碍,以更加市场化的竞争来实现时刻资源的合理化配置。

在一项由外资航空调研机构进行的调查中显示,目前国内交通基建类的投资回报大概是在3%至4%左右。特别是在未来机场基建将会主要集中于中西部地区和三四线城市这一前提下,新建扩建机场的盈利能力更加不乐观。原民航总局局长李家祥曾在一次民航领域的专题研讨会上指出,全国200多个机场大概只有50个是赚钱的,其他基本都处于亏损状态。

连年亏损的中小机场现状并不能阻挡地方政府建设中小机场的热情,因为新建机场不仅要考虑直接经济收益,还要考虑机场建设带来的区域经济发展、旅游产业联动等社会经济辐射效应,所以各地呈现出“越亏越建、越建越亏、越亏越补贴”的怪象。

“国内机场运营和航空基建还不能说完全处于市场化状态,行政的支持干预无处不在。巨额投资的涌入,让民航基建项目和机场建设管理体现出高资本、高投入、大空间的特性,也让其成为腐败机会更多、风险更大的一个特殊领域。”刁伟民分析说。

行政管理主体:资源稀缺、行政垄断易生腐败

从民航局空管局原局长助理刘德华、民航局国内运输处原处长苏红、民航局运输司国际航空运输处原处长魏洪、民航局原副局长周来振,再到以前就任过民航局运输司司长的首都国际机场原总经理史博利,这些官员的落马似乎引发了连锁效应,形成了民航局有史以来最大的“窝案”。

这其中,民航局运输司因为身处民航系统最核心部门的位置,所以成为权钱交易和“反腐风暴”的中心点。魏洪、苏红、史博利,还有曾经民航历史上最著名的张志忠案(曾任民航局运输司司长),就都出自民航局运输司。

根据中国民用航空局官方网站的介绍,民航局运输司的主要职责共有17项,其中多项涉及审批和许可,比如:负责机场地面服务机构的许可管理;审核航空运输企业间签订的有关联盟、代号共享等合作协议并监督实施;对公共航空运输企业及其航线航班实施经营许可管理;审核航空运输企业的运输业务申请并监督管理;负责通用航空企业开展境外通用航空业务及特殊通用航空作业任务的审核工作等。

因帮忙加快办理航线审批,并收受南方航空公司、上海吉祥航空公司等“好处费”共计549万余元,2016年9月,苏红涉嫌受贿罪在北京市二中院出庭受审。据检察机关办案人员介绍:“她以前主要负责整个航空运输规章的起草、航空经营业务许可和节假日加班包机。在2010年前,航空公司的经营许可实行首任责任制,如果同时有多家公司申请,身为民航局运输司国内运输处处长的她就有权决定哪家公司可以获得许可。所以她也成为众多航空公司争相讨好的对象。”因为运输司可以对公共航空运输企业及航线航班实施经营许可管理,这个部门被称为民航局最有实权的部门,成为各大航企趋之若鹜讨好的对象。

北京科技大学廉政研究中心主任助理宋伟认为:“像民航局运输司这样的民航主管部门手里权力过于集中,而随着国内民航业发展需求旺盛导致的资源稀缺问题,腐败也就容易呈现不断高发态势。治理与腐败是一个硬币的两面,在现有管理水平落后又相对封闭的情况下,民航业有效和廉洁治理很难实现。”

“稀缺的行业资源和过于繁琐的审批程序催生系统权钱交易。航空公司拿到黄金航线的黄金时刻就等于取得了只赚不赔的保证书,但拥挤的机场和航路注定了这些有限的黄金资源只能成为少数人的宝藏,僧多粥少的局面就催生了各种权力乱象和腐败。”刁伟民介绍道。

一位曾经供职过国有航企的公司高层表示:“国内航空发展快,每年新增航线多,但是航域和航线资源就那么一点,想要拿到好航线、好时刻,肯定要跟上面搞好关系。”只是在这上面,每家航空公司的做法可能不太一样,有的航空公司请吃请喝,赞助旅游,而有的航空公司则曾经有段时间定期给审批部门送上“航线协调费”。

杜治洲告诉记者:“民航系统滋生腐败的温床主要表现在两端,一边是掌握稀缺资源的行政审批部门,一边是拥有垄断特权的实权部门,比如航空公司和机场的管理者,以前所说的‘批、建、票、财’的说法就分别代表航线审批、基础建设、市场营销和资金管理,这也被公认为民航领域腐败最高发的四个领域。就因为权力寻租空间主要集中在稀缺资源的航线审批,航班航线时刻申请,以及之前提到的投资、工程建设、物资航材设备采购等方面,所以民航业近年来发生的腐败案件,90%都集中在这些地方。这也是因为民航系统具有很强的封闭性、很高的门槛,信息又过于不透明、利益纠葛严重,所以腐败案件往往是窝案串案频发、产业上下游联合贪腐、跨部门协同作战。”

“要想解决这些问题,首先就是要下放和减少民航主管部门的权力,加强市场化水平,保证公平竞争机制的建立,推进民航管理信息化水平和信息公开,接受外部专门机构和全社会的监督,让阳光来‘晒死’民航业的腐败。”杜治洲和宋伟等专家学者都这么认为。

张德友指出,我国民航的市场化改革被很多人称之为“半拉子工程”,但也不能不看到在改革过程中对解除民航价格管制、逐步向民营资本开放市场、打破垄断局面、提升管理效率等方面还是有明显的进步。这就表明,市场化改革和反腐败改革要一起进行,不能偏废,也不能用一个改革去代替另一个改革。“如果不能把权力关进笼子,就会有更多官员被关进笼子。”

“冰冻三尺,非一日之寒。几个贪官的落马、几条规则的改变,不能从根本上改变整个民航业的竞争环境,必须从制度和监管体系上入手,才能让改革更加有效和健康。我们可以借鉴国外的成熟做法,例如欧洲有些国家聘请中立的专家成立航线协调委员会来专门协调时刻分配,对有的热门航线要进行公开拍卖等,都可以有效地避免权力寻租。”刁伟民提出建议。

民航业属于特殊行业,技术专业性强,如何强化管理、预防腐败就显得尤为重要。在民航领域外部监督很难到位的情况下,如何通过体制改革,形成良好的内部监管机制,已是不容回避的问题。民航系统腐败的高发频发已经引起了监管层的高度重视,民航局制定了《2013-2017建立健全惩治和预防腐败体系的实施意见》,能否在未来几年真正形成民航业“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效机制,我们拭目以待。

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